Báo cáo 'Kỳ tích Đông Á' của Ngân hàng Thế giới

Với câu hỏi làm thế nào để đất nước giàu mạnh, giới học giả kinh tế từ lâu thường đồng thuận: theo đuổi thị trường tự do và bằng mọi giá tránh xa “chính sách công nghiệp” (tức là việc nhà nước dẫn dắt và định hình nền kinh tế). Quan điểm chung đó được đặt tên là “Đồng thuận Washington”.

Đảo ngược lập trường kinh tế học phát triển

Không có tổ chức nào thể hiện quan điểm ủng hộ kinh tế thị trường mạnh mẽ như Ngân hàng Thế giới (World Bank - WB). Từ khi thành lập vào năm 1944, tổ chức này cung cấp các khoản vay lãi suất thấp cho các nước đang phát triển, và nhanh chóng trở thành trung tâm tư tưởng của kinh tế học phát triển. Tầm ảnh hưởng của định chế tài chính khiến can thiệp của nhà nước vào thị trường thành điều cấm kỵ.

Nhưng giờ đây, chính sách công nghiệp lại trỗi dậy mạnh mẽ, và bất ngờ hơn cả, người ủng hộ lại chính là Ngân hàng Thế giới. Một báo cáo được công bố vào tháng 3/2026 của WB cho thấy lập trường đảo ngược: sự can thiệp của chính phủ, nếu được thực hiện đúng cách, thực ra có thể là một yếu tố thiết yếu đưa kinh tế cất cánh.

Báo cáo kết luận rằng chính sách công nghiệp “nên được xem là một công cụ trong bộ chính sách kinh tế của mọi quốc gia.”

“Điều này có ý nghĩa to lớn nhường nào,” Jake Sullivan, người từng giữ chức cố vấn an ninh quốc gia dưới thời cựu Tổng thống Mỹ Joe Biden, cảm thán. Ông cho rằng định chế quan trọng nhất trong kinh tế học phát triển đã thừa nhận sai lầm trong kiến thức về sự thịnh vượng của các quốc gia.

Sự đảo ngược này y như khi chính phủ Mỹ tuyên bố rằng cholesterol và chất béo trong chế độ ăn thực ra không có hại, qua đó thừa nhận rằng hàng chục năm khuyến nghị dinh dưỡng trước đó đã sai lầm.

Huyền thoại “bốn con hổ châu Á”

“Cú quay xe” của Ngân hàng Thế giới xoay quanh một câu chuyện nổi tiếng trong kinh tế học phát triển.

Trong những năm 1960, 70 và 80, “Bốn con hổ châu Á” bao gồm Hồng Kông, Hàn Quốc, Singapore và Đài Loan đã đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh nhất từng được ghi nhận, thành công chuyển đổi cấu trúc nông nghiệp lạc hậu thành các nền kinh tế công nghiệp tiên tiến, trong khi các nước đang phát triển khác tụt lại rất xa.

Họ đã đổ một lượng lớn ngân sách vào việc phát triển các doanh nghiệp trong những “ngành công nghiệp non trẻ” như ô tô, bán dẫn và điện tử tiêu dùng, đồng thời tùy lúc mà áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại để bảo vệ những ngành này khỏi các đối thủ quốc tế.

Với đủ sự hỗ trợ, các công ty được hậu thuẫn cuối cùng đã phát triển từ những doanh nghiệp nhỏ, kém cạnh tranh thành các tập đoàn đa quốc gia khổng lồ như Samsung và Hyundai ở Hàn Quốc hay TSMC ở Đài Loan.

Chính sách kinh tế của "bốn con hổ châu Á" ngày càng được ủng hộ vào những năm 1980 - cho đến khi Ngân hàng Thế giới can thiệp và bác bỏ.

Năm 1993, WB công bố một báo cáo nổi tiếng mang tên “Kỳ tích Đông Á”, trong đó lập luận rằng bốn trường hợp thành công này không phải nhờ chính sách công nghiệp. Báo cáo cho rằng phần lớn các biện pháp can thiệp kinh tế đã “hầu như không tạo ra tác động rõ rệt” hoặc “rõ ràng phản tác dụng”.

WB kết luận nguyên nhân thực sự đằng sau thành công kinh tế của Đông Á là các “chính sách kinh tế thân thiện với thị trường”, như giảm rào cản thương mại, duy trì thâm hụt ngân sách thấp và dỡ bỏ các quy định đối với doanh nghiệp tư nhân.

Chính Báo cáo 1993 cũng định hình các điều kiện để các quốc gia đang phát triển có thể tiếp cận nguồn vốn vay, bởi Ngân hàng Thế giới bắt đầu gắn việc cho vay với yêu cầu các nước nhận vốn phải từ bỏ chính sách công nghiệp và áp dụng các cải cách thân thiện với thị trường.

“Đồng thuận Washington” suy yếu

Bước ngoặt đầu tiên của “Đồng thuận Washington” diễn ra vào năm 2016, khi Tổng thống Donald Trump giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống Mỹ với lập trường phản đối toàn cầu hóa và thương mại tự do.

Bước ngoặt thứ hai đến vào đại dịch COVID-19 năm 2020, khi các quốc gia trên khắp thế giới, bao gồm cả Mỹ, rơi vào tình trạng thiếu hụt nguồn cung - từ những thứ cơ bản như khẩu trang đến những mặt hàng then chốt như chất bán dẫn.

Trong khi đó, Trung Quốc ngày càng trở nên mạnh mẽ hơn bao giờ hết, dù hoàn toàn đi ngược lại các khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới.

Bằng cách sử dụng các khoản trợ cấp lớn của chính phủ, tín dụng giá rẻ và các rào cản thương mại đáng kể, nước này đã biến một loạt ngành công nghiệp chiến lược từ chỗ gần như không tồn tại thành những “nhà vô địch” toàn cầu.

Đến 2025, Trung Quốc sản xuất hơn một nửa số tàu hải quân của thế giới, hai phần ba xe điện toàn cầu, ba phần tư pin và 90% tấm pin năng lượng mặt trời. Đối với các quốc gia đang phát triển, con đường của Trung Quốc được xem như một kỳ tích đáng để noi theo.

“Nhiều quốc gia thu nhập trung bình đang chứng kiến tăng trưởng chậm lại đáng kể,” Mary Lovely, nhà kinh tế tại Viện Peterson về Kinh tế Quốc tế, cho biết. “Vậy bạn sẽ làm gì? Nếu nhìn vào Trung Quốc, họ đã sử dụng chính sách công nghiệp - và điều đó dường như đã mang lại hiệu quả khá tốt.”

Tuy nhiên, đối với Mỹ và các nền kinh tế phát triển khác, sự trỗi dậy của Trung Quốc lại đặt ra một mối đe dọa nghiêm trọng cả về kinh tế lẫn địa chính trị cần phải được đối phó.

Năm 2023, Sullivan đã có một bài phát biểu nêu ra các nguyên tắc của một “Đồng thuận Washington mới”: trong đó chính phủ sẽ đóng vai trò tích cực hơn trong việc tạo ra các công việc tốt cho tầng lớp trung lưu, xây dựng chuỗi cung ứng bền vững, giảm sự phụ thuộc vào các đối thủ địa chính trị và thúc đẩy các ngành công nghiệp mới có ý nghĩa quan trọng đối với an ninh quốc gia.

Theo hướng này, chính quyền cựu Tổng thống Biden đã đầu tư hàng trăm tỷ đô la vào lĩnh vực bán dẫn và năng lượng sạch, đồng thời áp thuế mới lên một số mặt hàng Trung Quốc trong các ngành chiến lược như xe điện và pin.

Ông Trump ở nhiệm kỳ thứ hai thậm chí còn đi xa hơn nữa, áp thuế quy mô lớn lên gần như tất cả hàng hóa từ khắp nơi trên thế giới và mua cổ phần nhà nước trong các công ty như Intel.

Khi hai siêu cường kinh tế lớn nhất thế giới đều theo đuổi chính sách công nghiệp, phần còn lại của thế giới buộc phải tìm cách bắt kịp.

Cuộc khảo sát toàn diện chính sách kinh tế các quốc gia

Năm 2023, trong một cuộc rà soát toàn diện kế hoạch phát triển của 183 quốc gia, WB phát hiện rằng tất cả đều đang áp dụng ít nhất một hình thức chính sách công nghiệp. 80% các nhà kinh tế học tại WB cho biết các chính phủ đối tác đã xin họ tư vấn cách sử dụng chính sách công nghiệp hiệu quả hơn.

Vì vậy, chỉ sau hơn 30 năm, WB quyết định công bố “phần tiếp theo” của báo cáo “Kỳ tích Đông Á”. Lần này, họ đi đến kết luận hoàn toàn ngược lại.

Điều gì đã thay đổi? Trước hết là lượng bằng chứng đã tăng lên. Kể từ những năm 1990, các quốc gia đang phát triển đã sử dụng chính sách công nghiệp để trở thành những người dẫn đầu toàn cầu trong các ngành then chốt, như Romania trong phát triển phần mềm, Brazil trong nông nghiệp và Trung Quốc trong đóng tàu.

Thêm nữa, khi các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới đánh giá lại bốn trường hợp Đông Á với dữ liệu kéo dài thêm nhiều thập kỷ, họ nhận thấy các nỗ lực chính sách công nghiệp đóng vai trò quan trọng hơn nhiều so với nhận định ban đầu.

Ví dụ, từ năm 1973 đến 1979, chính phủ Hàn Quốc đã chi khoảng 0,4% GDP mỗi năm để phát triển các ngành như thép, điện tử và hóa dầu. Vào thời điểm báo cáo năm 1993, chi phí này dường như không tương xứng với lợi ích. Nhưng một nghiên cứu gần đây cho thấy khoản chi đó cuối cùng đã giúp GDP hằng năm của quốc gia này tăng thêm 3% - một mức tăng trưởng rất lớn.

Thay đổi thứ hai là các quốc gia đang phát triển đã có năng lực quản lý kinh tế tốt hơn. Các nhà hoạch định chính sách của họ được đào tạo tốt hơn, bộ máy hành chính chuyên nghiệp hơn, và ngân sách lớn hơn nhiều so với 30 năm trước, từ đó làm tăng khả năng can thiệp thành công.

Tổng hợp những thay đổi này, báo cáo kết luận rằng chính sách công nghiệp “có thể được áp dụng rộng rãi hơn nhiều so với suy nghĩ trước đây.”

Triển khai chính sách công nghiệp hiệu quả

Phần cuối của báo cáo WB chỉ ra rằng cách thức các quốc gia triển khai chính sách công nghiệp có ý nghĩa vô cùng quan trọng.

Sau khi khảo sát hàng loạt các trường hợp điển hình trên thế giới, WB nhận thấy rằng thuế quan hiếm khi đạt được mục tiêu đề ra, hoặc nếu có thì phải đánh đổi bằng những chi phí không thể chấp nhận, như gây tổn hại cho các ngành phụ thuộc vào hàng nhập khẩu và kích thích sự trả đũa từ các quốc gia khác.

Thay vào đó, báo cáo ủng hộ các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho những ngành cụ thể, chẳng hạn như trợ cấp, ưu đãi thuế hoặc các chương trình đào tạo lực lượng lao động.

Có lẽ vấn đề lớn nhất của chính sách công nghiệp là nó rất dễ bị tham nhũng và tư lợi, khi các nhóm lợi ích đặc biệt vận động hành lang để đòi hỏi ưu đãi hoặc ngoại lệ. WB khuyến nghị giao việc thực thi chính sách cho một cơ quan kỹ trị tương đối tách biệt khỏi chính trị.

Báo cáo cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đưa ra những cam kết rõ ràng và đáng tin cậy, lý tưởng nhất là có sự đồng thuận giữa các đảng phái. Điều này sẽ giảm bất định và tạo điều kiện để các doanh nghiệp hiện tại cũng như tiềm năng có thể đưa ra quyết định dài hạn trước các chính sách mới.

Cuối cùng, báo cáo WB cảnh báo không nên “chọn người thắng cuộc” - tức là đầu tư vào các công ty cụ thể hoặc những “nhà vô địch quốc gia”, mà nên tạo ra các ưu đãi rộng rãi cho toàn bộ một ngành.

Rõ ràng, cách thức chính quyền ông Trump đang triển khai đi ngược hoàn toàn với mọi khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới: hàng rào thuế quan với hầu hết các nước, chính sách mới liên tục được thông báo rồi lại hủy bỏ, các đạo luật bị tòa án bác bỏ, dòng người đổ đến Mar-a-Lago để nhận được sự ủng hộ cá nhân của tổng thống, hay các công ty được ông Trump chỉ đích danh thay vì cam kết toàn ngành.

Theo The Atlantic